Лонгриды 05 июня 2018 Г. 13:16,

Госрегулирование в России: откуда берутся неудачные законы и как бизнес отвечает за это

Эффективное государственное регулирование бизнеса при правильной настройке способно дать ВВП ежегодную прибавку в 1,5-2,5%, обеспечить рост предпринимательской активности, инноваций и вызвать приток иностранных инвестиций в экономику. Milknews изучил доклад специалистов ВШЭ “Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего” и рассказывает, как Россия теряет возможности экономического роста из-за некачественной политики в этом вопросе.

Откуда берутся плохие законы?

В то время, как во всем мире государства с развитой экономикой, например, Австралия, Южная Корея и страны Евросоюза, специально проводят политику дерегулирования, то есть сокращают количество административных барьеров для бизнеса, в России развивается противоположный сценарий.

Источник: Доклад ВШЭ о регуляторной политике Каждый год в РФ принимается более 20 тыс нормативно правовых актов, несколько тысяч из них напрямую затрагивают бизнес. Корректировка имеющихся или разработка новых норм становится основным способом государства реагировать на любые проблемы в экономической или социальной сфере. Из-за высокой частоты, с которой выпускают законы, страдает их качество. Бизнесмен, которого может коснуться новая мера, узнает о возможных изменениях в своей работе либо из достаточно небольшой пояснительной записки к проекту, либо из поручения первых лиц государства о подготовке очередной нормы. Оценка качества регуляторной среды по пяти межународным индексам: Индекс легкости ведения бизнеса Всемирного банка «Ease of Doing Business» ( DB) – от 0 до 100 баллов; Индекс глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума «The Global Competitiveness Index» ( GCI) – от 1 до 7 баллов; Показатель качества регулирования (Regulatory Quality Ranking) – один из шести индикаторов в составе Индекса качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators), ежегодно рассчитываемого Всемирным банком (WGI RQ) – от –2,5 до 2,5 баллов; Регулирование бизнеса в составе Индекса экономической свободы в мире (Area 5C. Business Regulations / Economic Freedom of the World) канадского Института Фрейзера (EW 5C) – от 0 до 10 баллов. Аналогичная оценка Сингапура По мнению авторов доклада, принятие нового проекта закона становится для государственной власти формой ответа на любой резонансный случай. При этом, такие “ответные” проекты разрабатываются быстро, часто еще до получения итогов расследования или экспертного анализа случившегося. Такой “реактивный” характер законотворчества несет в себе значительные риски, приводит к загромождению законодательства и принятию противоречащих друг другу законов. Подобный подход к регулированию связан не только с проектами, подготовка которых определяется экстренными обстоятельствами, например, катастрофами, но и с плановой работой ведомств. По данным Минэкономразвития, значительная доля инициатив правительства не стала следствием последовательной работы ведомств, не была частью концепций, а была обусловлена выходом поручений президента. В итоге, плановая работа ведомств не носит системного характера и часто ведется по взаимоисключающим направлениям. Сроки разработки очередных НПА, как правило, очень сжатые и не позволяют грамотно рассмотреть все инициативы и провести должное публичное обсуждение с заинтересованными сторонами. Ведомства не пользуются механизмами правового эксперимента, и, как правило, принимают решения “сразу и навсегда”, что не мешает им через какое-то время начать их корректировать. К чему приведет неудачное регулирование в сфере ветеринарии? В докладе эксперты ВШЭ приводят примеры регулирования, которое оказало негативное влияние на бизнес России в отдельных отраслях. Так, в 2009 году правительство установило, что контроль и надзор за безопасностью пищевых пищевой продукции ведет Роспотребнадзор. Россельхознадзор, в свою очередь, занимается сырьем животного происхождения, которое не подвергалось промышленной или тепловой обработке. Несмотря на постановление, оба органа, Роспотребнадзор и Россельхознадзор, продолжают контролировать переработанную пищевую продукцию вместе. Каждый год крупные предприятия розничной торговли, по оценкам участников рынка, тратят более значительные средства на ветеринарное обслуживание, в том числе на оформление ветеринарных сертификатов. В 2014 году Минсельхоз провел экспертизу приказа, которые определяет правила выдачи ветеринарных сопроводительных документов. В ведомстве пришли к выводу, что часть его положений затрудняют деятельность предпринимателей. Но, несмотря на это, с 2014 года регулирование в данной сфере еще больше усугубило положение бизнеса, отмечают авторы доклада. Дополнительные акты, которые принимал Минсельхоз с этого времени, распространили требования ветеринарной сертификации на готовую продукцию, которая уже прошла тепловую обработку и была упакована в герметичную потребительскую упаковку. До этого такая продукция не требовала ни обязательной, ни добровольной сертификации из-за отсутствия ветеринарных рисков. С 1 июля 2018 года вступают в силу требования о необходимости оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронном виде для готовой продукции. По оценке авторов доклада, подобный подход не соответствует международной практике, и приведет к значительному росту издержек бизнеса. По задумке Россельхознадзора и Минсельхоза, оформление ветеринарных сертификатов должно обеспечить прослеживаемость продукции животного происхождения и создать механизм борьбы с фальсификатом. Интерфейс системы "Меркурий" на компьютере сотрудника При этом, авторы доклада подчеркивают, что, с одной стороны, прослеживаемость товаров уже обеспечивается товарно-транспортными документами и реализацией принципов ХАССП на предприятии. Это обязательная процедура в соответствии с Техническим регламентом 021/2011. А с другой стороны - прослеживаемость в режиме реального времени на предприятиях, где каждый день проходит смешивания множества партий сырья для производства, в принципе невозможна. Что касается вопросов определения фальсификата, то, по данным ВШЭ, система электронной ветеринарной сертификации не даст релевантных данных для определения подделок. Нормы расхода сырья для похожих продуктов могут различаться от предприятия к предприятию. Например, определить замещение молочного жира растительными компонентами в продукции с помощью системы “Меркурий”, в которой оформляются электронные сертификаты, не получится, так как в ней нет механизма прослеживаемости молочного жира. Кроме того, система не учитывает разные характеристики молока, которое поступает на предприятие, в части жира или белка. Среди других недостатков системы авторы доклада называют отсутствие учета технологических потерь при производстве. Без этого фактора анализ данных системы не даст регуляторам информации о производстве фальсификата. А также тот факт, что система не учитывает наличие в некоторых молочных продуктах ингредиентов неживотного происхождения, например, фруктов, злаков или печенья в йогуртах. Авторы доклада сходятся во мнении, что только результаты лабораторных тестов могут быть доказательством фальсификации, такие мониторинги уже проводит Роспотребнадзор. Целесообразность внедрения новой дорогой и большой системы для реализации схожих целей вызывает у экспертов ВШЭ сомнения. Вступление в силу требований об оформлении ветдокументов в электронном виде приведет к дополнительным издержкам со стороны предприятий. Им потребуется покупать дополнительное оборудование, создавать непроизводительные рабочие места, которые нужны только для взаимодействия с системой. В настоящий момент среднее время отклика системы на создание одного сертификата составляет 1–3 минуты. При этой скорости для склада, отгружающего порядка 140 тонн продукции ежедневно, в условиях непрерывной работы одним специалистом может быть создано порядка 80 сертификатов. Для своевременной отгрузки в период пиковых часов их требуется сформировать около 15 тыс. Таким образом, для этой операции потребуется дополнительный персонал в количестве 176 человек, расходы на заработную плату которых с учетом налогов, будут составить 7,2 млн рублей в месяц. Затраты на организацию рабочих мест составят порядка 8,82 млн рублей (50 тыс. рублей на 1 рабочее место с учетом необходимости закупки компьютеров, мебели и подведения интернета). Капитальные затраты на дополнительное программное обеспечение для повышения эффективности работы склада составят порядка 8 млн рублей. Необходимость оформления ВСД повлечет за собой увеличение времени сбора заказов на складе примерно в 2 раза, что также потребует дополнительного персонала. В среднем численность персонала, отвечающего за сбор заказов, на складе мощностью 140 тонн в сутки составляет порядка 26 человек, таким образом дополнительно потребуется еще 26 человек, что повлечет за собой увеличение фонда оплаты труда на 0,8 млн рублей в месяц. Удлинится и время приемки заказа в торговой точке или складе по месту назначения, это приведет к сокращению показателя «количество торговых точек на маршруте на 1 автомашину» в среднем с 12 до 8. Транспортные расходы предприятий вырастут на 30%. В настоящее время на складах готовой молочной продукции отсутствуют технологические решения, позволяющие автоматизировать эту задачу, такие как, например, соответствующая маркировка упаковок товаров с возможностью их автоматического сканирования. Дополнительные расходы составят порядка 3,5 млн рублей в месяц. Итого годовые операционные расходы склада составят: 11,6 млн рублей в месяц или 139 млн рублей в год. Капитальные затраты составят порядка 16 млн рублей. При этом для крупных компаний затраты растут пропорционально объемам операций. Перемещение подконтрольной продукции без сопровождения ветеринарными документами влечет за собой ответственность в виде штрафа - до 500 тыс рублей для юридических лиц. Такой штраф может быть наложен на каждую партий товаров. Если производитель перевозит в магазин йогурт, сметану, творог и молоко в пакетах без ВСД, он может получить штраф в 2 млн рублей. Почему по закону о карантине растений отчитываться должен строительный магазин? Аналогичная ситуация сложилась и в сфере карантина растений. В 2014 году был принят закон, регулирующий сферу, несмотря на многочисленные замечания бизнес-сообщества. Закон полностью менял сложившийся порядок обращения с подкарантинной продукцией и требовал оформления карантинных сертификатов на каждую партию и обязательного оповещения Россельхознадзора о поставке. В список подкарантинной продукции попали растения, тара, упаковка, почва, организмы. В перечне оказались самые обыденные товары: срезанные цветы, картофель, капуста, морковь, лук, орехи, бананы и виноград. В группу риска отнесли злаки, муку, крупы, а также кофе и чай. К подкарантинной продукции попала и упаковка. ГИДДД проверяет сертификаты на перевозку поломатериалов, Хакасия, фото: Агробезопасность В результате, принятый закон, по оценке авторов, не способствует повышению безопасности и эффективности контроля, а наоборот усложняет работу и бизнеса, и государственных служб. Эксперты ВШЭ предполагают, что подобный объем информации, которые поступают в Россельхознадзор вместе с извещениями о транспортировке, вряд ли можно использовать эффективно. Под требования попадают сотни тысяч предприятий - от цветочных магазинов до строительных магазинов. Все эти предприятия каждый день получают сотни партий подкарантинной продукции. И все они платят штрафы за неисполнение своих обязанностей в рамках этого закона. Иногда штрафы получают очень необычные предприятия - например, горно-металлургические предприятия. За невыполнение пунктов закона предусмотрена административная ответственность - от 5 до 10 тыс рублей для юридических лиц. На практике Россельхознадзор ограничивается минимальным штрафом, но накладывает его на каждую партию продукции. То есть, если мука поступила по 10 накладным, то ведомство составит 10 протоколов, вынесет 10 постановлений с 10 штрафами. Существование данного требования не обеспечивает ничего, кроме возможности произвольного применения мер административной ответственности к широкому кругу компаний, считают авторы работы. Поступление извещения в адрес Россельхознадзора не дает ему оснований для проведения фактической проверки, а самой по себе информации, содержащейся в извещении, недостаточно для принятия каких-либо управленческих решений. Тем не менее в отчетах о результатах осуществления контрольно-надзорной деятельности значительного числа территориальных управлений Россельхознадзора указанное нарушение занимает лидирующие позиции, составляя в отдельных случаях до 80% от общего числа выявленных нарушений. Зачем нужны классы опасности отходов, если они не приносят пользы? Не менее парадоксально, по мнению авторов доклада, выглядит и элемент действующей системы регулирования в области обращения с отходами – присвоение им определенных «классов опасности». Методология предлагает расчетный способ отнесения отхода к одному из пяти классов опасности. Этот способ предполагает выполнение неких математических операций над абсолютно разнородными числовыми значениями санитарно-токсикологических и физических характеристик веществ, из которых состоит отход. Эти характеристики переводятся в баллы, баллы усредняются, средние баллы преобразуются в абстрактные величины, затем суммируются и, наконец, преобразуются в «класс опасности». Авторы доклада отмечают, что такая математическая смесь самых различных величин не может иметь какого-либо научного смысла, хотя сложность применяемых математических операций и может создать впечатление научности методики. Из-за сложности формул определить класс опасности без специализированного программного обеспечения невозможно. В результате, на рынке появляются много компаний, которые оказывают “консультационные услуги”, например, определяют класс опасности отходов за деньги. Анализ действующих норм в области обращения отходов указывает на то, что по факту они разделяются только на 2 группы. Способы регулирования для отходов I–IV класса опасности между собой никак не отличаются, и лишь для V класса опасности введены некоторые «послабления», выражающиеся, в частности, в отсутствии необходимости оформления паспортов отходов. Единственным практическим способом применения системы классификации отходов является использование классов опасности для определения платы за негативное воздействие предприятия на окружающую среду. Для этого установлены 7 ставок (по одной для I–IV классов опасности, и три ставки – для различных групп отходов V класса опасности). Авторы исследования подчеркивают, что это предназначение классификации отходов в принципе не требует сложной и затратной системы присвоения классов опасности. Существующее положение вещей вынуждает предприятия тратить время и значительные средства лишь на то, чтобы подтвердить правомерность использования тех или иных ставок платы и определить достоверный объем собственных обязательств перед бюджетом. Мнение бизнеса Алексей Савраскин, Генеральный директор компании Sprout Force Capital (финансирование проектов реального сектора экономики): На московском предпринимательском форуме один из спикеров привел такую статистику: в Европе на каждый новый нормативный правовой акт, который вводится властями, они должны отменить 2 старых. Мне кажется, логика в этом есть… Инвестиционные проекты пищевой индустрии и сельского хозяйства, с которыми работает наша компания, являются по природе своей одними из самых трудозатратных. И так называемое «регулирование» не делает жизнь аграрного бизнеса проще. Скорее, наоборот, можно сказать, что живут и развиваются они вопреки этому самому регулированию. Думаю, было бы эффективным ввести в практику следующее: тех, кто принимает законы, регулярно отправлять на реальные проекты в регионы. Даже те чиновники, кто вышел из аграрного сектора, со временем забывают о реальности, в которой когда-то жили. Постоянные изменения «правил игры», введение избыточных норм и требований приводит к тому, что бизнес становится еще более уязвимым. Властные структуры всегда могут найти нарушения и на их основании предъявить претензии даже самому добросовестному аграрию или переработчику. В таких условиях сложно вести бизнес даже крупным игрокам, не говоря о фермерах. В конечном итоге получается, что чрезмерное регулирование может привести к тому, что жить бизнесу или умереть определяется не законами рынка, а «политическим» решением.